PPP模式助力特色小镇建设

夏迪

2017年04月19日09:36  来源:人民网
 

特色小镇是相对独立于市区,具有明确产业定位、文化内涵、一定的旅游社区功能,集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链于一体的创新创业平台,特色小镇建设对于推动我国经济转型升级、深化供给侧改革、促进创新创业、推进新型城镇化发展具有重大意义。

在特色小镇建设过程中,政府财政投入在特色小镇的融资渠道中起着引导和牵头作用,但是随着政府负债规模日益加大,以财政性拨款持续支持特色小镇的发展是不现实的。因此,各级地方政府都在积极寻求发挥财政投资的“杠杆作用”,通过贴息、信贷、减税和PPP模式等方式来吸引社会资本,使社会资本发挥“主体作用”参与特色小镇的建设和投资。

2015年,河北省固安县与华夏幸福共同探索的PPP(政府和社会资本合作)模式被国务院通报表扬,PPP一时成为特色小镇建设的热点模式。

固安产业小镇成为PPP模式范本

2002年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者,投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年6月,固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司签订协议,正式确立了政府和社会资本(PPP)合作模式。

固安工业园区在方案设计上把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入合作双方的协作开发和建设运营之中,其基本特征是:

1、 政企合作

固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议,设立三浦威特园区建设发展有限公司(简称三浦威特)作为双方合作的项目公司(SPV),华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体,负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作,着力打造区域品牌;固安工业园区管委会履行政府职能,负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持、制订基础设施及公共服务价格以及质量的监管等,以保证公共利益最大化。

图一:固安县政府与华夏幸福公司PPP协议流程(人民网 夏迪制图)

2、 特许经营

通过特许协议,固安县政府将特许经营权授予三浦威特。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司,负责固安工业园区的项目融资,并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外,三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制,进一步拓宽了融资渠道。

图二:三浦威特特许经营业务图(人民网 夏迪制图)

3、 提供公共产品和服务

基于政府的特许经营权,华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务,包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务,以及咨询、运营服务等。

4、 收益回报机制

双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿;对于提供的外包服务,按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报,上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加,则企业无利润回报,不形成政府债务。

5、 风险分担机制

社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础,县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资,以固安工业园区整体经营效果回收成本,获取企业盈利,同时承担政策、经营和债务等风险。

固安工业园区新型城镇化PPP模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式,形成了“产城融合”的整体开发建设机制,提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。受益于固安工业园区新型城镇化PPP模式,固安县从一个经济发展水平相对落后的县,成为各项指标在河北省领先的县。经过十多年的建设后,固安县从根本上实现了产业结构的升级调整,中等城市框架和城市服务配套设施初具规模,并发展成为一个以人为本、产城融合的范本城市。

特色小镇PPP模式建议

从固安产业小镇的PPP模式不难看出,PPP强调的是政府和社会资本合作,双方建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系。引入PPP模式,目的就是为了建立一种基于市场化的投资回报机制,动员各方力量通过形成合作伙伴关系来整合各种资源,促进特色小镇的健康发展。参考固安产业小镇模式,对于参与特色小镇建设的各方而言,明确PPP项目运作机制和投资回报预期至关重要。

明确PPP项目运作机制。首先,明确项目合作主体。项目运作中的四大主体是政府授权的下属机构或下属公司;各类投资主体;金融机构或其他投资人;咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构。其次,明确各参与主体的职责分工。政府部门主要行使行政职能,给予政策倾斜,财政补贴等。 在固安小镇模式中,政府与选定的社会资本签署《PPP合作协议》,按出资比例组建SPV(特殊目的公司),政府指定实施机构授予SPV特许经营权,SPV负责提供特色小镇建设运营一体化服务方案,特色小镇建成后,通过政府购买一体化服务的方式移交政府,社会资本退出。

明确项目相关投资回报。PPP项目属于基础设施和公用设施建设范围,在考虑收益时要兼顾社会资本和公众利益,收益率会比单纯的商业项目低。所以在设计项目时,要明确项目收益及补偿来源,主要包括开发建设成本补偿和特许经营收益。其次,要明确融资方式和项目周期。特色小镇是以产业为发展根本,故融资应以项目为主体,以项目的未来收益和项目资产作为偿还贷款的资金来源和保障,融资方式和成本可由项目的未来现金流和资产来决定。由于项目融资属于资产负债表外融资,具有有限追索、风险分散、融资比例大等特点,故在考虑融资模式时,应通盘考虑融资主体、项目母公司或实际控制人、项目现状、增信措施、风控措施、财务状况、资产等实际情况。一般PPP项目都有长达10-30年的运营期,要靠后期运营的收益来弥补前期投资,因此,需要社会资本方具有强大的运营能力。

特色小镇PPP模式的风险管控

周期风险。发改委、财政部等6部门曾共同公布《基础设施和公用事业、特许经营管理办法》,该办法首次为PPP项目设定最长30年的特许经营期限。众所周知,项目周期长,存在不确定因素多,风险偏高,因此风险管控是PPP的一个核心宗旨。要按照通盘考虑的原则在合作方之间合理分配风险,按照风险类别把风险分配给有能力管理的一方。如上文所述,固安县政府和华夏幸福就在固安产业小镇中创新性的建立了风险分担机制,使得政府和企业利益均沾,也有利于规避风险所带来的纠纷:

  政府 华夏幸福公司
政策风险 不承担 承担
机会风险 承担 不承担
债务风险 不承担 承担
经营风险 不承担 承担

表一:固安产业小镇风险承担表(人民网 夏迪制表)

除去政策、机会、债务、经营等风险外,另有一些不可抗力风险,诸如法律变化、自然灾害、意外事故等应该由双方共同承担。

投入成本把控。投入成本主要取决于项目融资成本,不确定因素、项目费用开支、工程建设费用等,投入成本的高低事关PPP项目成功与否。对于成本风险控制方面,财政部曾印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,办法规定,“财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核,充分考虑绩效评价、价格调整等因素,合理确定预算金额。行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前,项目公司(或社会资本方)应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示,接受社会监督。”

政府履约兑现能力。由于PPP项目存在周期时间长特点,政府财政状况、负债情况、领导班子换届等都成为企业衡量政府兑现信用的参考指标。在笔者实地走访的城市中,许多PPP项目存在刻意规避民间资本的现象,这就造成了项目中融资来源单一,民间资本未能有效调动,也造成了社会资本对于政府履约的担忧。对于这一情况,发改委日前发布PPP项目实施导则,禁止排斥或歧视民间资本。同时,鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制,由发改委、财政、规划、国土、价格等政府相关部门,对PPP项目实施方案进行联合评审。在实施过程中,社会资本方可依法设立项目公司,项目公司承担设计、融资、建设、运营等责任,自主经营,自负盈亏。这一措施在于增加PPP项目操作的规范性及项目可信度,引导PPP项目合理化、科学化,提高项目操作的透明度和公正性,避免操作当中的风险,减少政企间的损失和纠纷。

此外,财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》在项目财政预算管理中明确,“行业主管部门应当根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。”

(本文部分资料取自国家发改委官方网站)

(责编:夏迪、乐意)