智慧城市建设:投融资需多元 PPP模式要合理

夏迪

2016年12月23日09:54  来源:人民网
 

“智慧城市”是时下热门话题,目前,学界对于智慧城市尚无统一的定义。狭义上,智慧城市以物联网和云计算为基础,通过无所不在的传感器网,把涉及到在城市活动的人、车、物、生产过程、生活过程、流动过程全部通过网络装到数字城市里面去,城市与现实世界关联,形成虚实结合的网上的世界。狭义的智慧城市概念只是感知和链接,为城市的智慧治理打下基础。

“智慧城市就是运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息,从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能响应。其实质是利用先进的信息技术,实现城市智慧式管理和运行,进而为城市中的人创造更美好的生活,促进城市的和谐、可持续成长”,百度百科对智慧城市的定义,可以理解为广义上对智慧城市的理解。智慧城市这一概念的延伸,反映了新形势下的智慧城市建设更加注重以人为本,利用智慧城市的发展来解决城市的绿色发展、低碳发展、可持续发展。

随着我国新一轮城市化进程的不断加快,城市将集聚更多的人口,而由人口带来的“城市病”问题也日益突出。为解决城市发展难题,建设智慧城市已成为我国城市建设的当务之急。工信部官员称,“随着政策红利的释放,中国智慧城市将迎来新一轮快速发展的机遇,未来中国智慧城市建设市场规模估计有4万亿元人民币。”

当前,许多城市已经开始了智慧城市的建设,而智慧城市项目涉及投资,建设和运营,这三方面是智慧城市建设推进过程中面临的最大挑战。传统智慧城市项目资金主要来自政府,或者通过公共部门直接融资。而在经济新常态下,地方财政收支比较紧张,地方项目的长期运营缺乏可持续性。

在现实状况中,智慧城市项目涉及面广,涉及到城市运行,以及经济与社会发展的方方面面,涵管民生、政府管理、交通等许多环节,需要投入的资金很大,动辄几十亿的的智慧城市配套基础设施建设给地方政府财政带来了困难。此外,智慧城市项目建设周期长,短期内很难看到回报,政府和企业对这类项目投资存在疑虑。本文将着重探讨智慧城市建设的投资运营模式以及对PPP模式的利用。

投融资渠道可多元化、差异化

图1-1:智慧城市建设投资运营模式(夏迪制表)

智慧城市多数项目具有一个重要的属性,就是社会公益性,这就决定了此类项目很难有经济效益。例如,城市中供水、通信等地下管网的建设和智能化改造,目的是实现对底线管线的实时监测和故障预警,这是属于面向市民的基础设施服务同时也是智慧城市大型项目的配套项目,商业化运作盈利存在困难。而另一方面,庞大的资金需求又使智慧城市项目不可能单纯依靠政府财政来完成。因此,拓宽融资渠道,建立多元化的资金来源,成为推进智慧城市建设的当务之急。

工信部智库学者曾专门对此做过研究,对于政务型、涉密要求高、投资规模不大、运营维护成本较低的建设运营项目,政府可以独立投资,其盈利模式为非营利,主要用于政务与公共服务。

对于共享要求、专业性要求、涉密要求和公共性较高的建设运营项目,建议采用政府投资、企业建设和运营的模式,其盈利模式以非营利为主,政府向建设运营企业购买服务,企业也可结合小部分广告、用户收费或增值应用获益。

对于投资规模大、公益性质强、专业运营和维护要求高的项目,建议政府企业共同投资、企业负责建设和运营,其盈利模式以免费服务和增值服务相结合,政府向建设运营企业提供一定补贴,并出台相关扶持激励政策,企业可结合增值服务获得市场化收入。

对于资金投入量多、政府控制性强、公共服务性大、开发准备期长、专业管理难度大、投资运营期长、收益比较稳定的项目,建议采用政府牵头BOT模式,其运作机制是通过市场化运作完成项目建设,并获取经营收益偿还项目贷款本息,支付运营成本,收回投资者资本金,并获取合理的商业利润。

对于涉密要求不高、投资规模灵活、运营维护要求中等、直接面向公众、应用内容丰富的建设运营项目,建议由企业负责投资建设运营,其盈利方式为纯粹通过市场化运作获取经营利润,主要用于易被市场买单的公共服务。

PPP模式是把双刃剑,需合理引导、利用

PPP(Public-Private Partnership),即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。PPP模式是对整个项目周期负责的一种融资模式,目标是多方参与、多方共赢。PPP模式为智慧城市的大中型项目提供了融资渠道。首先,PPP模式充分调动了社会资本的参与,由于市场的优胜劣汰原则,这就决定了具有先进技术和管理经验的企业能够参与到智慧城市的建设中来。其次,PPP模式明确了政府和企业的利益关系,通过合理的股权分配,政府和企业间制定了符合市场的定价机制,风险可控性进一步提高。

但是,PPP模式建设智慧城市,在落地层面存在一定难度,实施效果不佳。第一,从政府层面来讲,在政府存量债的影响下,很难再投入财政资金用于新一轮建设。第二,很多项目对于企业来说收益模式不清晰,回报时间长,企业会产生一定焦虑。相对公共服务设施建设这一类的项目,智慧城市建设存在的问题是收益的时间节点不明确,验收标准不确定。笔者认为PPP模式从产生到真正推广并非易事。一是要加强各级政府对PPP的正确认知,二是要建立一套PPP政策的评价标准和监管体系。

由于PPP项目与传统的政府工程项目不同,需要较长的建设周期,运营时间长,风险变化大,需要通过多轮磋商来确定合作方。这就要求地方政府要避免浮躁心态,不能采取大跃进的方式,从实施方案的编制到采购程序的安排等环节都要反复讨论和研究。从国家政策制定层面上,建议考虑地方政府实施PPP项目的情况,对PPP项目的准备期和采购工作期限进行约束,以确保PPP项目实施效果。

此外,PPP模式考核指标有待完善。PPP项目讲究“按效付费”,即政府方根据对项目公司的运营维护绩效考核结果来酌情付费。社会资本对于“酌情付费”的接受前提则是政府方设定的绩效考核指标应当科学合理。同时,智慧城市项目绩效指标体系复杂程度也影响了对项目绩效的确定。这需要相关部门进一步明确绩效考核指标体系,在技术导则里加以确定。同时,也可以考虑引进第三方进行考核,如数字城管里采用的指挥与监督分离模式,保证监督的客观公正、高效廉洁。

在笔者实地走访的城市中,许多智慧城市项目存在刻意规避民间资本的现象,这就造成了项目中融资来源单一,民间资本未能有效调动。对于这一情况,发改委日前发布PPP项目实施导则,禁止排斥或歧视民间资本。同时,鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制,由发改委、财政、规划、国土、价格等政府相关部门,对PPP项目实施方案进行联合评审。在实施过程中,社会资本方可依法设立项目公司,项目公司承担设计、融资、建设、运营等责任,自主经营,自负盈亏。这一措施在于增加PPP项目操作的规范性及项目可信度,引导PPP项目合理化、科学化,提高项目操作的透明度和公正性,避免操作当中的风险,减少政企间的损失和纠纷。

智慧城市建设是一项巨型的系统工程,而投融资和运营模式则是智慧城市建设成败的关键,只有理顺政府、企业和金融机构三方的关系,明确利益,在项目谋划和梳理上上从长计议,才能确保智慧城市建设顺利推进。 

人民网城市战略研究院研究员 夏迪

(责编:李星跃、乐意)